"Portugal desea una descentralización, pero no sabe cuál ni cómo"

Alejandro Fonseca: En esta casa portuguesa de cada semana, Monchi Álvarez, vamos a conocer un poco más del país vecino.

Monchi Álvarez: Y uno de los amantes oficiales del país luso en La Buena Tarde es David Rivas.

A.F.: David Rivas, ¿qué tal?, buenas tardes.

M.A.: ¡Hola!

David M. Rivas: Buenas tardes, Fonseca, Buenas tardes, Álvarez. Y eso de ser amante oficial, pues...

M.A.: Jejejé... Hoy vamos a conocer, no el ministerio de administración territorial que teníamos por aquí hace tiempo, sino la división regional de Portugal y también a hablar del futuro de su descentralización, dado que, al parecer, va a haber un referendum en 2024.

D.M.R.: Eso parece, efectivamente. El caso es que, aunque Francia se lleva la fama, pocos países hay en Europa más centralistas que Portugal y, desde luego, es el más centralizado de la Unión Europea. Portugal tiene una estructura administrativa y una organización territorial que son muy complejas, un auténtico guirigay para los que no conozcan su evolución histórica. Nos encontramos con regiones, provincias, distritos, municipios, ferigresías, núcleos..., con toda una serie de funciones solapadas que, en el fondo, esconden la realidad de un centralismo tremendo. El poder real es el de la administración central. La regionalización de Portugal está prevista en la propia constitución, pero el debate acerca del asunto no está en la calle. Eso es un dato a tener muy en cuenta: un pueblo tan discutidor como es el portugués no habla de la descentralización en el café, en el mercado, en la oficina...

M.A.: Pero es un tema que se arrastra desde 1976.

D.M.R.: Es que la constitución del 76 incluyó la regionalización pero nunca se abordó, es una reforma inconclusa, casi casi olvidada. Algo se hizo pero fue a trompicones y, como les decía, parece preocupar algo a los políticos, quizás un tanto más a la izquierda, pero no a los ciudadanos. El asunto ha vuelto al foco de la discusión política porque hace unas semanas el primer ministro, el socialista António Costa, relanzó la idea de culminar la regionalización del país, de cumplir con el mandato constitucional, lo que incluiría la celebración de un referendum en 2024, 23 años después del fracaso de la primer y única consulta. Entonces, en noviembre de 1998, se sometió a los portugueses la creación de ocho regiones, a propuesta de António Guterres, actual secretario general de la ONU. El resultado fue un fracaso rotundo, pese al apoyo de socialistas y comunistas. La principal oposición, el centroderecha del Partido Social Demócrata, se manifestó contrario a la descentralización y su líder, Marcelo Rebelo de Sousa, actual presidente de la república, festejó el fracaso de la reforma territorial, hablando de ella como de una  "aventura inútil e insensata". Pero lo más importante de aquel momento fue el desinterés tan generalizado con el que vivieron los portugueses el proceso. Sólamente votó el 48 por ciento del censo y de esa menos de la mitad el 64 lo hizo contra la descentralización. Sólo los ciudadanos del Alentejo y con un 51 por ciento, votaron a favor del proyecto. Seguramente la clave estuvo en que la propuesta incluía unificar las provincias del Alto Alentejo y del Bajo Alentejo en una única comunidad, la vieja provincia medieval del Alentejo, lo que movilizó a una de las regiones con mayor conciencia identitaria. También es posible que el voto comunista, muy disciplinado por lo general y entonces muy alto en la zona, contribuyera a ese resultado favorable aunque reducido.

A.F.: ¿Qué se propone ahora con esta nueva iniciativa? Parece que hay un acuerdo general en llevar adelante la regionalización y, como es preceptivo, someterla a consulta popular.

D.M.R.: Antes de entrar en esa cuestión, es importante y creo que será del interés de los oyentes explicar cuál fue la historia de las regiones en Portugal, porque tiene su intríngulis y su devenir concreto. Portugal se unifica muy pronto y, además, nos encontramos con un solo reino cristiano que recibe el nombre de Portugal desde el principio. Es un caso muy diferente al español, en el que la historia va poblándose de reinos que se unen, se separan, luchan entre sí, se vuelven a unir, arrancando la historia con Asturias, León, Castilla, Aragón, Navarra. Tampoco Portugal cuenta con poderosos reinos musulmanes como fueron, por ejemplo, los de Valencia, Mallorca o Granada. Portugal fue primero un estado y luego se fue convirtiendo en una nación. Durante esa edad media se fueron agregando territorios con pocos vínculos entre sí, con acentuadas diferencias culturales y con estructuras socioeconómicas distintas. Pero, al no ser antiguos reinos, sino a lo sumo condados, obispados o prioratos de órdenes militares, fue la monarquía unitaria la que configuró el poder político, muy centralizado desde el principio, primero desde Coimbra y después desde Lisboa. La diferencia con España, que podría haberse asemejado un tanto, es que en España las regiones, las provincias, mantuvieron leyes propias e instituciones con cierta soberanía, al menos hasta los borbones y desapareciendo definitivamente tras el absolutismo de Fernando VII y el régimen liberal de Isabel II, ya en el último tercio del XIX. España, que, como Portugal, nace como monarquía, más aún, como imperio, nunca logró ser nación, mientras que Portugal sí tiene rasgos de nación, estrictamente hablando. En esa edad media, los territorios portugueses que hoy llamaríamos, con nuestra terminología constitucionalista y autonómica, históricos, eran seis: Douro e Minho, Trás-os-Montes. Beira, Estremadura, Alentejo y Algarve. Esas serían las seis provincias primeras, las fundacionales, por así decirlo. En la edad moderna, tras la época de las grandes navegaciones y los descubrimientos, con un Portugal ya como potencia colonial, algunas de las seis viejas provincias se dividieron, dando origen a once nuevas: Minho, Douro Litoral, Tras-os-Montes, Beira Alta, Beira Baja, Beira Litoral, Lisboa, Ribatejo, Alto Alentejo, Bajo Alentejo y Algarve. Como vemos, las únicas que no sufrieron cambios en aquella época fueron Trás-os-Montes y Algarve, a las que podríamos añadir un Alentejo dividido pero no fusionado con otros territorios de naturaleza distinta. Evidentemente, estaba también un vasto imperio colonial con estatus jurídicos y políticos muy diferentes: no era lo mismo Macao y Goa que Brasil y Angola, ni que Azores y Madeira. Estas provincias fueron oficializadas en 1936 por el Novo Estado, el corporativismo de Salazar, pero nunca tuvieron ninguna atribución práctica y desaparecieron de la escena administrativa con la revisión territorial que la propia dictadura hizo en 1959. No obstante, tanto estas once como las seis medievales, nunca dejaron de formar parte del imaginario colectivo de los portugueses. Es en 1959, con esa reforma salazarista, cuando se establecen las cinco regiones que existen actualmente, que son Norte, Centro, Lisboa, Alentejo y Algarve. Como sus propios nombres indican, estas regiones son meros constructos administrativos, y sólamente Alentejo y Algarve conservan su territorialidad histórica, lo que ha permitido el mantenimiento de una conciencia identitaria más acusada. Algo similar ocurre con Tras-os-Montes, donde, pese a diluirse territorialmente, su alejamiento de los centros de poder y sus arraigados rasgos culturales han permitido conservar la autoidentificación. Y, desde luego, Azores y Madeira son verdaderos casos singulares. Las provincias fueron disueltas oficialmente con la constitución posrevolucionaria de 1976, jacobina y centralista, que consolidó las cinco regiones administrativas de la dictadura y creó los actuales distritos, verdaderos entes administrativos y que son 18. Eso sí, Azores y Madeira fueron declaradas regiones autónomas, aunque de poco les sirvió hasta que, tras la entrada en la Unión Europea, recibieron un trato especial por ser regiones europeas ultraperiféricas, como Canarias, Nueva Caledonia o Malvinas. Es entonces cuando Azores y Madeira comienzan a levantar cabeza porque, hasta ese momento, de poco les había servido la autonomía. 

M.A.: Y los ayuntamientos, ¿tienen presencia o fuerza, o también son entes desprovistos de competencias reales?

D.M.R.: Es una pregunta muy pertinente, un asunto que casi íbamos a dejar de lado. Los municipios tienen una gran importancia en el Portugal actual. Como conclusión del devenir histórico, llegamos a un Portugal que, políticamente, se basa en dos pilares fuertes: el estado centralista  y los ayuntamientos. El poder municipal es muy importante. Por eso las elecciones locales tienen una gran transcendencia en el país, hasta el punto que los cambios en la correlación de fuerzas en los ayuntamientos provocan cambios, a veces drásticos, en el poder central. Sin ir más lejos, en el debate presupuestario de hace un par de meses, el Partido Comunista retiró el apoyo al gobierno socialista en un intento de salvar los muebles después del fuerte varapalo que sufrió en las elecciones municipales. De la misma manera, la derecha se lanzó al ataque tras arrebatarle a los socialistas las alcaldías de Lisboa, Oporto y Funchal. Esa importancia de los municipios ha sido constante en Portugal desde finales del XVIII, hasta el punto que conviven una fuerte identificación patriótica nacionalista, del estado-nación, y un fuerte localismo. Hubo momentos en los que el localismo llegó a poner en cuestión el unitarismo. Por ejemplo, el historiador Jose Mattoso, en su A identidade nacional, un libro muy interesante de 1998, precisamente el año del referendum de António Guterres, nos relata el encuentro en el mar del rey Luis con unos pescadores. Estamos en el siglo XIX. Cuando el monarca les preguntó desde su barco si eran portugueses, los marineros dijeron: “¿nosotros?; no, señor; nosotros somos de Póvoa do Varzim”.

A.F.: Más de su pueblo que de la nación.

D.M.R.: Sí, pero el portuguesismo siempre ha sido fuerte, salvo un tanto, tampoco muy débil, en Alentejo, Algarve y Tras-os-Montes, donde hay una conciencia que podríamos decir nacional o, cuando menos, de una notable identidad. Es decir, que la descentralización que se pudiera llevar a cabo no pone en peligro, creo yo, la concepción unitaria de Portugal. No hay allí ningún territorio comparable al País Vasco o a Cataluña, pero tampoco comparable a otros como Galicia, Andalucía o Asturias. Ni siquiera Azores y Madeira son comparables a Canarias.

A.F.: ¿Qué es lo que ha cambiado, entonces, para que ahora volvamos a contemplar el reverdecimiento de la descentralización y un posible referendum?

D.M.R.: Pues ha cambiado, como comentábamos antes, la posición de los partidos políticos. Rebelo de Sousa, actual presidente de la república, esta vez respaldará la consulta si hay suficiente apoyo parlamentario, algo que parece viable dado que el líder de su partido, Rui Rio, se ha mostrado a favor. Por su parte, la izquierda, tanto el Bloco como el PCP son partidarios de la reforma territorial y apoyan la iniciativa de los socialistas. Y hai una cuestión muy interesante que nos habla del pragmatismo de la política portuguesa. Rebelo de Sousa ya había dado señales de cambio durante estos dos últimos años porque se dio cuenta de que los países descentralizados fueron mucho más eficaces en la lucha contra la pandemia de la covid y los distintos problemas socioeconómicos que trajo consigo. Considera el presidente, y así lo manifestó en diversas ocasiones, que un poder intermedio entre la administración central y los municipios, no sólo es un mandato constitucional, sino también un marco eficaz de gestión. Dicho sea de paso, eso es algo que deberían anotar algunos en otras partes que nos son más cercanas. Lo que a día de hoy plantea Costa y respalda Rebelo es la creación de cinco regiones: Norte, Centro, Lisboa y Valle del Tajo, Alentejo y Algarve, además del mantenimiento de las hoy autónomas Madeira y Azores. Es decir, seguimos ante cinco regiones que, excluyendo Alentejo y Algarve, siguen siendo definidas con criterios administrativistas, que no responden a ningún criterio sociopolítico ni sociocultural.

A.F.: Veremos entonces, David Rivas, qué pasa con esa nueva consulta y cómo queda rediseñado el mapa territorial de Portugal.

D.M.R.: Portugal, los portugueses y concretamente los partidos portugueses desean una descentralización, pero no saben muy bien cómo hacerla. De momento, los principales partidarios del proceso, andan despistados o jugando a despistar. Los comunistas aún no han explicado cuántas regiones quieren que haya ni en qué criterios se basarían para decidir una cosa u otra, Por su parte, el Bloco de Esquerda, que  también defiende el proceso, le da el nombre de "descentralización administrativa”, y sólo tiene claro que hay que acabar con las actuales cinco regiones. Y las mayorías, tanto los socialistas como la derecha, no saben ninguna cómo hacerlo, ni sobre qué territorios, ni con qué competencias, ni si serán las mismas para todas las regiones o si propugnan asimetrías. En lo que sí parecen todos de acuerdo es en que, en ningún caso, las regiones tendrían la autonomía política de las comunidades españolas, un modelo que en Portugal se observa con recelo debido a las posibles tensiones económicas. Hay un gran miedo a que todo se convierta en una discusión acerca de quién paga y quién cobra, a que la regionalización sea una batalla de rentas y de recursos. También tienen todos los partidos muy claro que las regiones no van a tener ni tan siquiera las competencias de Azores y Madeira, que son las únicas que hoy son autónomas. Y queda también el problema de qué hacer con las áreas metropolitanas de Lisboa y Oporto, que tienen actualmente gran capacidad en las políticas de transporte y comunicaciones, lo que, evidentemente, condiciona cualquier modelo territorial. Con todo esto, mi pregunta es muy simple: ¿cómo van a entusiasmar a la población?, ¿se va a repetir, si hay referendum, la desafección de los ciudadanos o todo será diferente porque ningún partido se opone a la descentralización?

A.F.: Es el profesor David Rivas y con él hablamos hoy de una cuestión desconocida para este equipo de La Buena Tarde, al menos desconocida para mí, y que podría definir de otra manera la organización territorial de Portugal. Muchas gracias y feliz año.

D.M.R.: Feliz año a los dos, amigos míos.